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临沧市人大常委会调研组关于全市殡葬改革工作推进情况的调研报告(书面)

——2019年6月24日在临沧市第四届人民代表大会常务委员会第十二次会议上 市人大常委会调研组

时间:2019/6/25 9:43:07|本文来源:市人大常委会办公室 |点击数:

各位副主任、秘书长、各位委员:

 为进一步推动全市殡葬改革工作,根据市人大常委会2019年工作要点安排,市人大常委会组成以段春旭副主任为组长的调研组,于5月27日至30日深入临翔区、永德县和镇康县对工作推进情况进行了实地调研,同时委托其余县、自治县人大常委会开展了调研,并于6月5日下午召开市级调研座谈会了解了相关情况。现将调研情况报告如下:

 一、改革推进情况

 多年来,市委、市政府高度重视殡葬改革,切实按照国家和省有关政策法规要求推进工作,于2007年1月出台了《临沧市殡葬管理暂行办法》,全市工作取得积极成效。近年来,全市年均死亡人数约1.5万人,死亡率约6‰。2018年全市死亡人口14054人,殡仪馆火化遗体2138具、民俗火化遗体714具、深埋遗体不留坟头1296具,火化率为30%。

(一)加强组织领导保障。市委常委会和市政府常务会、专题会多次研究改革困难问题,主要领导多次对工作提出要求。全市着力推动公墓建设,着力让人民群众逝有所安。市级建立由分管副市长为总召集人,民政等20多个部门为成员的联席会议制度,县(区)对照建立。

 同时,市级对照上级政策,先后出台了《规范领导干部办理婚丧喜庆事宜暂行规定》《加快农村公益性公墓规划建设实施意见》《充分发挥党员干部带头作用大力推进殡葬改革实施意见》《全面深化殡葬改革实施意见》《推行节地生态葬实施意见》等配套政策文件,为推进工作提供了保障。

(二)推进绿色生态殡葬。坚持实事求是、因地制宜、循序渐进、分步实施的原则,着力推行火葬,改革土葬,倡导节地生态葬。切实按要求划分火葬区和土葬改革区,依法推进遗体火化、骨灰或遗体公墓内集中安葬,创新推广节地生态安葬。尊重少数民族丧葬习俗,鼓励和支持少数民族群众选择既有民族地域特色、又符合节地生态要求的葬法。

 全市77个乡(镇、街道)中的47个社区(927个居民小组)、427个行政村(5557个村民小组)及5个农场管委会、2个华侨管理区划为火化区,火化区占全市总面积的48%,覆盖全市总人口的56%。

(三)加快基础设施建设。始终把殡葬基本服务设施建设作为全市社会事业发展的重大任务推进,根据已有殡葬设施情况、人口数量分布、葬式葬法等,多渠道筹集资金,增加对殡仪馆、乡(镇)公益性骨灰公墓投入,加快殡葬基本服务设施建设。

 目前,全市已建成农村公益性公墓8个,在建5个;8县(区)已分别建成殡仪馆1个;全市共建成经营性公墓7个,其中永德堂梨包包、耿马芒等山、沧源遗体公墓等3个经营性公墓有经营许可证,临翔花果山、凤庆观音山、云县绿荫塘和双江福峨园陵等4个经营性公墓未完成审批手续。

(四)出台惠民政策措施。积极建立完善改革政策,制定了遗体接运、存放、告别、火化、骨灰寄存、生态安葬等基本殡葬服务由政府供给的惠民政策,将骨灰存放、树葬、花葬、草坪葬等不占或少占地的安葬方式,以及土葬区自愿火化等纳入节地生态安葬的奖补范围。

 对农村居民死亡进入殡仪馆火化并在本乡镇(街道)公益性公墓安葬的,免收火化基本费、运尸费,并给予一次性奖励2000元。鼓励少数民族群众在固定区域对死亡人员火化安葬不留坟头或深埋遗体安葬不留坟头的绿色安葬方式,对实行绿色安葬的家属给予一次性奖励3000元。

(五)加强殡葬活动管理。在全市范围内重点对违规建设公墓,违规销售超标墓穴,违规建设大墓、豪华墓、活人墓,炒买炒卖墓穴或骨灰格位,制造和销售封建迷信用品,宗教活动场所违规从事营利活动,虚假宣传诱导群众消费,“黑车”拉运尸体等殡葬突出问题进行专项排查整治,对殡葬管理服务中的突出问题进行自查,对殡仪馆、公墓管理服务进行全程监控,对存在问题列出清单、明确责任人和整改时限。

 2018年,共排查出大墓6528冢、豪华墓253冢、活人墓28626冢,无证照经营殡葬用品28户、从事殡葬中介服务1户,非法制售墓碑点441个。

 二、主要困难问题

 全市殡葬改革工作虽然取得了积极成效,但与上级要求相比还有较大差距,存在很多迫切需要解决的困难问题。

(一)宣传引导和政策执行不到位,各级各部门和干部群众观念转变有待加快。国务院《殡葬管理条例》和云南省《殡葬管理条例》《全面深化殡葬改革实施意见》等文件下发后,我市也对应出台了一些政策规定,但充分运用各种方法、途径和力量深入宣传政策法规和文明新风不够,各级各部门及广大干部对殡葬改革的重要性和必要性认识不够到位,各级各部门尤其是县乡工作责任压实不够,部分群众思想“老旧”问题仍然突出,特别是农村老年人群体受“全尸入土为安”“死得不好才火化”等封建习俗和传统观念的影响,怕被火化的思想顾虑和不愿火化的抵触情绪较为突出。加之,由于政策执行不到位,部分公职人员逝世后宁愿放弃丧葬抚恤金也不实行火化,广大群众丧事攀比和追求大坟头、高墓碑的不良势头没有得到遏制,一些地方甚至掀起了活人墓建设的新高潮。

 总之,要改变几千年来形成的一些丧葬习俗,工作任务重、世俗阻力大,加之县乡工作经费缺乏,政策宣传没有做到家喻户晓、晓之以理,工作推进与省市要求差距较大。同时,由于县(区)无力安排农村公益性公墓建设专项资金,各级出台的农村公墓建设奖补、居民生态葬奖补等政策执行不到位,给工作推进带来了较大影响。

(二)政策制定和配套措施不到位,省市政策支持和县乡投入力度有待加大。一方面,殡葬改革的一些政策制定不够科学合理。例如:按现行规定,全省每个县(区)原则上只建1个经营性公墓,经营性公墓的墓穴价格由企业根据市场决定,一定程度上造成了市场垄断下的墓穴售价过高,部分群众意见较大;每个乡镇要建成1个公益性骨灰公墓的要求,没有充分考虑县城所在地乡镇可依托县级公墓,以及乡镇公墓可与驻地村(社区)公墓合建等问题,存在建成后“没有人去”或“去的人少”的可能;2020年每个乡镇要建成1个公益性骨灰公墓、每个村或自然村要划定遗体安葬区,不得实行商业化运作的政策,由于省市补助少,县乡村财力弱,点多面广投资大,实现目标几乎不可能。再例如:各县(区)目前均只有1个殡仪馆,很多乡镇交通不便、距离较远,乡镇政府驻地划为火葬区必须实行火葬难度较大。

 另一方面,市县配套政策措施不够及时到位。国家和省殡葬管理改革相关政策措施出台后,特别是近期《云南省政府办公厅关于进一步加强和规范殡葬管理工作的通知》下发后,虽然市政府召开会议专题进行了安排部署,并建立了按月督查通报制度,但市县均未及时出台符合实际的具体配套措施保障和推进工作。

 此外,从近年省市出台的文件看,提出目标任务和限制性政策的多,赋予县乡村改革自主权、改革空间和给予县乡村创新鼓励、支持补助的政策少,束缚了县乡村的手脚,加之县级财力十分困难,投入保障不到位,致使全市殡葬改革工作推进较为缓慢。

(三)整体规划和要素保障不到位,项目资源整合和基础设施建设有待加强。一方面,殡葬基本服务设施建设的整体规划不到位。县乡村公墓建设规划与城镇规划、美丽县城建设规划,尤其是与乡村振兴规划结合不够,墓地使用规划没有纳入国土空间利用和林地利用规划统筹考虑。一些公墓选址综合考虑区位交通、“龙山”风水不够,干部群众接受程度不高。县级经营性公墓规划普遍较小,预留空间不足,部分墓区硬化面积过大、空间过窄,公园式、花园式、园林式墓园建设的理念不足。殡仪馆规划数量较少,覆盖区域过小,长期内难以满足火葬推行需要。

 另一方面,殡葬基本服务设施建设的要素保障不到位。殡葬基本服务设施建设需要水电路配套,更需要用地保障,尤其是乡镇和村、自然村公墓建设需要使用大量土地。在当前资金十分困难的前提下,农村公墓建设用地享受不了公益类项目免收植被恢复费等政策,加之土地管理执法十分严格,给殡葬基本服务设施建设尤其是乡村公墓的快速建设带来了较大难度,全市殡葬基本服务设施建设十分滞后。

 同时,由于目前殡葬基本服务设施建设多以民政部门牵头推动为主,县(区)政府层面统筹整合发改、水利、电力、交通运输、自然资源、林草等部门资源合力推进不够,殡葬基本服务设施建设滞后给疏堵结合推进改革带来了极大制约。

(四)机构设置和综合执法不到位,突出问题整治和管理能力提升有待加速。市县(区)民政局作为殡葬改革和管理的牵头职能部门,在多轮机构改革中均没有设立相应的综合执法机构,没有组建专门的综合执法队伍,也没有赋予应有的行政执法权,殡葬管理机构和职能设置存在缺陷。

 目前,我市殡葬管理行政执法权分散在林草、自然资源、生态环境、住建、市场监管、公安等相关职能部门中,各级殡葬改革领导小组和联席会议制度运行不够顺畅,相关职能部门协调配合、联合执法不够到位,没有形成有效的集中整治和日常监管相结合的综合执法机制,全面推进殡葬改革管理缺乏相应保障。

 当前,我市殡葬改革推进情况在全省州市中处于靠后位置,县(区)殡葬管理服务能力相对较弱,殡葬突出问题整治工作较为滞后,尤其是取缔墓碑、棺木等殡葬用品非法制售点,从源头上刹住违规建造墓地,启动对“三沿六区”的大墓、豪华墓、活人墓综合整治,到2020年底全部拆除活人墓等方面,工作滞后,时间紧迫,任务繁重。

 三、下步意见建议

 针对全市殡葬改革管理工作中存在的困难问题,结合实际,提出以下工作意见建议:

(一)切实加强组织领导,加大政策宣传。一是切实加强组织领导。建议根据机构改革后部门职能情况,对殡葬改革领导小组和联席会议制度进行调整完善,进一步形成市县乡村组五级联动体系,进一步明确相关单位职能职责,进一步建立健全目标考核机制,尤其是进一步压实县乡政府责任,全面强势推动改革。

 同时,建议市县进一步加强和理顺殡葬改革、管理和服务职能,尽快设立综合执法机构,加强执法队伍建设,形成集中整治和日常监管相结合的改革管理有效机制。

 二是切实加大政策宣传。建议县乡结合村民自治改革,在充分发挥村(居)委会、基层老年协会等基层组织作用的基础上,尽快引导村级建立红白理事会,完善村规民约,提高群众自我管理、自我教育和自我服务的能力,充分运用各种方法、途径和力量加大政策法规宣传,形成强大的舆论攻势,引导广大干部群众转变观念、移风易俗、支持改革。尤其要加大摸排清理力度,以政策执行为导向、执法惩戒为教育,肃清政策执行不及时、不到位带来的负面影响。

(二)切实加强整体规划,加大要素保障。一是切实加强整体规划。建议市级加强统筹协调,切实指导县(区)将县乡村公墓建设规划与城镇规划、美丽县城建设规划,尤其是与乡村振兴规划有机结合,将墓地使用规划纳入国土空间利用和林地利用规划,在具体选址中综合考虑区位交通和“龙山”风水情况,充分听取干部群众意见建议,积极探索符合政策要求、农村实际的多种公墓建设模式。进一步将县级经营性公墓建设空间预留足,按照公园式、花园式、园林式理念超前规划建设,切实增强公墓吸引力。合理规划增加殡仪馆数量,扩大火葬范围,方便广大群众。

 二是切实加大要素保障。建议市县(区)切实加强殡葬基本服务设施建设的水电路配套,尤其是加强乡镇和村、自然村公墓建设用地保障,尽力协调争取省级给予农村公墓建设用地免收植被恢复费等优惠政策,加强县(区)政府对殡葬基本服务设施建设的项目资金统筹整合力度,切实加大殡葬基本服务设施建设投入,加强公墓、殡仪馆等殡葬基本服务设施建设,为疏堵结合、深入推进殡葬改革提供坚实保障。

(三)切实加强政策配套,加大资金投入。一是切实加强政策配套。针对省级层面相关改革政策不够科学合理、限制性要求较多的问题,建议市县(区)从条块上加强汇报,尽力争取解决。针对国家和省相关政策出台后,市县相应配套措施不够及时到位的问题,建议市县重点根据近期《云南省政府办公厅关于进一步加强和规范殡葬管理工作的通知》要求,尽快制定出台符合我市实际的具体可操作的政策措施推动工作,同时赋予县乡村更多的改革自主权、改革空间和给予县乡村更多的创新鼓励、支持补助的政策,推动殡葬改革各项任务的创新落实。

 二是切实加大资金投入。建议市县(区)在统筹整合相关行业部门资源,积极向上争取殡葬改革项目资金,合力推进殡葬基本服务设施建设的同时,每年预算安排一定数额的专项资金,切实加大殡葬基本服务设施建设力度,保障和推动殡葬改革工作的正常顺利推进。

 以上报告,请予审议。

录入者:曹建文 责任编辑:曹建文