临沧市人民代表大会法制委员会关于《临沧市人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规条例（草案）》审议结果的报告

——2017年12月28日在临沧市第三届人民代表大会第五次会议主席团第四次会议上

临沧市人民代表大会法制委员会主任委员 左光荣

各位主席团成员：

 我代表市人民代表大会法制委员会作《临沧市人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》)审议结果的报告。

 一、关于《条例（草案）》的提出、市人大常委会审议情况及对《条例（草案）》的基本评价

 新修订的立法法第七十七条规定：“地方性法规案、自治条例和单行条例案的提出、审议和表决程序，根据中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法，参照本法第二章第二节、第三节、第五节的规定，由本级人民代表大会规定。”本条第二款规定：“地方性法规草案由负责统一审议的机构提出审议结果的报告和草案修改稿。”

 2015年底，我市已决定将《临沧市古茶树保护条例》和《临沧市南汀河保护管理条例》列入2016年度立法计划，为适应2016年我市立法工作的需要，市人大常委会已于2015年底启动了《临沧市制定地方性法规暂行办法(草案)》起草工作，但鉴于《云南省人民代表大会及其常务委员会立法条例》(以下简称云南省立法条例)尚未完成修订工作，省人大常委会建议我市先依据立法法做一个市人大常委会地方立法工作程序性规定，用于规范我市目前开展的地方立法工作，待云南省立法条例修订后再由市人民代表大会制定我市制定地方性法规条例。根据省人大常委会的建议，2016年初市人大常委会制定了《临沧市人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规工作程序暂行规定》。

 同时制定了临沧市人大常委会党组向市委请示报告立法工作办法、市人大法制委员会议事规则、立法公开征求意见办法、立法听证办法、地方立法与政协委员民主党派和社会组织协商办法等九项立法工作制度，保证我市2016年、2017年度地方立法工作依法有序开展。

 2017年初，法制委员会认为，我市在《临沧市古茶树保护条例》的立法过程中已积累了一定经验，云南省立法条例也将通过修订，我市制定地方性法规条例的条件已经具备，并向市三届人民代表大会第四次会议提出了《关于制定<临沧市人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规条例>的议案》，经市委批准，市人大常委会将制定本条例列入2017年度立法工作计划。

《条例(草案)》在起草过程中，根据我市的实际情况，围绕突出地方特色，能管用、好操作，着力提高立法质量的立法工作目标。2017年4月完成了《临沧市人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规条例(草案)》的起草工作。

《条例(草案)》从提出到提交本次大会审议之前，历经了起草、调研、论证、公开征求意见、法制委员会统一审议，市人大常委会两次审议、向市委请示报告，向省人大法制委、常委会法工委三次专题汇报，听取意见等各项工作。期间，常委会法制工委共收到来自常委会组成人员、各县(区)人大常委会、市人大代表和省人大法制委、常委会法工委的修改意见建议60多条。法制委员会对来自各方面的意见建议逐条进行分析研究，充分吸纳了各方面的合理意见建议，先后对《条例(草案)》结构作了三次大的调整，对有关条款进行了60多处调整和修改，形成了提交本次大会审议的《条例(草案)》。

《条例(草案)》突出了以下几方面：

 第一，《条例(草案)》结构合理、内容完整、条理清晰。《条例(草案)》共七章，从立法项目选项、立法计划和规划、法规草案的起草、提出、一审委员会在常委会第一次审议前的专门审议，法制委员会在第一次审议后如何研究常委会组成人员第一次审议中提出的审议意见，如何向社会公开征求意见，调研、听证、论证，常委会第二次审议、表决通过、报批、公布实施，解释以及法规实施中的修改和废止等有关程序都做了明确规定。其中第一章总则，明确了制定本条例的法律依据，市人大及其常委会的立法权限，市人大及其常委会如何在立法工作中发挥主要作用，市人大有关专门委员会和常委会有关工作委员会的职责等。

 第二，突出扎实做好立法准备的基础性工作。立法准备工作不是制定地方性法规的法定程序，但对节约立法成本，提高工作效率，保证立法质量具有很重要的作用。因此，在《条例(草案)》第二章对如何依据我市经济社会发展需要精准确定立法项目，科学编制立法规划和年度立法计划统筹立法工作，发挥引领和推动立法工作作了规定。专门将地方性法规草案的起草作为第三章，明确了起草单位的职责，对参与法规草案起草的市人民政府有关部门如何根据年度立法计划时间节点扎实有效做好法规案的起草工作进行了明确分工，强调起草工作中应当充分运用调研、座谈、论证或者听证、在临沧日报等主流媒体刊登法规草案来公开征求意见等方式广泛听取市人大代表有关专家和社会各界的意见建议，市人大常委会有关工作委员会应当提前介入法规案的起草工作，形成工作合力，提高工作效率。

 第三，强调在党的领导下，以人民为中心开展立法工作，突出人大代表在地方立法工作中的主体地位，坚持科学立法、民主立法、依法立法，提高立法质量。《条例(草案)》把调研、论证或者听证、公开征求意见和立法协商贯穿于立法规划和年度立法计划的编制，法规草案起草，法规案一审前的专门审议，法制委员会的统一审议各个立法环节，确定了法规草案调研、论证、征求意见和审议的法定时限，保证人大代表、政协委员、基层群众和社会各方面意见建议能在立法过程中得到充分表达。这样规定，既有利于社会各方面在立法过程中积极参与并达成共识，又能保证法规结合临沧实际，突出地方特色，能有针对性地解决实际问题，在实施过程中有可操作性和可执行性，为法规顺利实施打下良好的基础。

 二、《条例（草案）》修改的内容和未采纳意见的说明

 2017年12月27日，各代表团对《条例(草案)》进行了认真审议，代表们对《条例(草案)》给予了充分肯定，认为《条例(草案)》结合临沧实际，结构合理，内容完整，程序流畅，能够适应我市制定地方性法规的需要。同时也提出了26条修改建议意见。27日晚上，法制委员会对《条例(草案)》进行了统一审议，对代表提出的建议意见逐条逐句进行分析研究，采纳代表意见建议13条，未采纳13条。

（一）采纳的意见和《条例（草案）》的修改情况

 1.第二条关于条例的使用范围，有代表提出将“法律有其他规定的，从其规定。”改为“法律有其他对制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定”，予以采纳。

 2.第六条和第七条关于立法规划和年度立法计划的编制，采纳代表提出的顺序调整，将第七条第一款“市人民代表大会法制委员会(以下简称法制委员会)、法制工作委员会组织编制立法规划草案和年度立法计划草案。”调整至第六条第二款。

 3.第十条有代表提出删除第七款“专业性较强的地方性法规草案”，建议予以采纳。

 4.第十五条有代表提出，应当在“……决定提请市人民代表大会审议”之后增加“由常务委员会向大会全体会议作说明，或者由提案人向大会全体会议作说明。”予以采纳。

 5.第二十四条第二款“有关专门委员会或者有关工作委员会自收到地方性法规案之日起4个月内，应当对法规案的必要性、合法性、可行性和专业性进行审议，并向主任会议报告。”代表提出删除“和专业性”，予以采纳。

 6.第四十三条代表提出删除第一款“根据实际情况”，予以采纳。第二款建议调整表述顺序，同时建议删除最后一个“地方性法规”，予以采纳。修改为“地方性法规施行后，上位法制定、修改或者废止修改、废止或者新制定的”。

（二）未采纳意见的情况

 1.有的代表提出要在总则第一条将《云南省人民代表大会及其常务委员会立法条例》作为本条例立法依据。一是根据立法技术规范，地方立法引用法律依据一般不能超过两部法律;二是云南省立法条例只规定属省人大及其常委会的立法事项，不能作为本条例的立法依据，因此未采纳。

 2.有三名代表提出《条例草案》涉及第十条第五款、第十四条第二款、第三款涉及的“一个代表团”可以提出法规案的建议，在市人大常委会二审前采纳了这个建议，经请示省人大常委会法工委的意见认为，虽然立法法第十五条有“一个代表团”可以提出法规案的规定，但地方组织法没有地方人大“一个代表团”可以提出法规的规定，所以建议删除，所以法制委员会在审议中未采纳;有的代表提出法规案如果不列入会议议程，“提出审查部门的法律依据予以否定并向代表说明”。但根据市人民代表大会会议期间的一贯做法，每次代表大会中议案审查委员会向主席团报告并加以说明，同时也会向提案人反馈，因此在本条例中不必作出规定。

 3.有的代表提出本条例第二十八条，立法依据应当包括“规章”，根据立法法第七十二条规定，规章只是执行法律法规的法规性文件，不能作为地方性法规的依据，不予采纳。

 4.有的代表提出要在总则部分加上立法原则，突出特色，不得有地方保护主义等表述，对此立法法已有规定，同时立法法规定地方性法规经本级人民代表大会及其常务委员会通过后，还应当报省人大常委会审查批准，最后还需报全国人大常委会法工委、国务院法制办备案审查，因此，本条例不必重复规定。

 5.有代表提出：第十五条表述，第十六条表述的文字修改意见，因与立法法第十六条、第十八条表述一致，审议中未予采纳;提出第四十四条、五十条、五十二条应删除的意见，因这两条的设置是根据省人大常委会法工委的意见增设的条款，加之这些条款所规定的内容不违背立法法的总体原则，不采纳。

 6.有的代表还对立法工作提出很好的意见建议，法制委员会将在今后的立法工作中认真加以落实。

 以上未采纳的意见，法制委员会还将向代表进行反馈。

 三、对《条例（草案）》（修改稿）的总体评价

 今天提请大会主席团审议的《条例(草案)》(修改稿)，是在各代表团对《条例(草案)》充分酝酿审议后，由法制委员会认真研究并统一审议形成的。《条例(草案)》(修改稿)以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻党的十八届三中、四中全会和党的十九大精神，在制度设计上规定严格遵循法定程序，扎实做好每个规定动作，使党的领导、为民立法，科学立法、民主立法、依法立法，提高立法质量的总体原则要求在立法工作中得到充分体现。

《条例(草案)》(修改稿)符合立法的有关规定，与云南省人大及其常委会的立法条例相协调。在立法程序上，体现了在市委的领导下、人大及其常委会在立法工作中的主导地位，人大及其常委会和政府在立法工作中既各司其职，又协调配合。这样规定有利于整合立法资源、节约立法成本、提高工作效率、保证立法质量。《条例(草案)》(修改稿)结合临沧实际，突出地方特色，是一套合手好用的地方立法工具。

 法制委员会认为，《条例(草案)》(修改稿)已趋于成熟，建议本次主席团会议审议后，法制委员会再作审议修改，形成《条例(草案)》(表决稿)，由主席团提交大会表决。

 以上报告，请连同《条例(草案)》(修改稿)一并审议。