临沧市生态文明建设的调查报告

市人大常委会城乡建设与环境资源保护工委

2017年11月7日

 “坚持人与自然和谐共生。建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，像对待生命一样对待生态环境，统筹山水林田湖草系统治理，实行最严格的生态环境保护制度，形成绿色发展方式和生活方式，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设美丽中国，为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全作出贡献。”习近平总书记在党的十九大报告中再次向全国人民发出了“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”这一时代最强音。

 临沧处处焕发着绿色生机，但“边疆、民族、欠发达地区”仍然是临沧的基本市情。得天独厚的绿色资源、生态迷人的边地风光与多姿多彩的民族文化还没有充分转化为经济优势、发展优势。如何坚持以发展质量和效益为核心实现经济社会又好又快发展，与全省全国同步全面建成小康社会，从农业文明、工业文明发展阶段迈入社会主义生态文明新时代，是临沧实现跨越发展的重要课题和艰巨的历史重任。

 一、临沧市基本情况

 临沧市因濒临澜沧江而得名，国土面积2.4万多平方公里，辖临翔和云县、凤庆、永德、镇康、耿马、沧源、双江1区7县，共77个乡(镇、街道)936个村委会(社区)，总人口260万人。

 临沧地处太平洋与印度洋两大水系的地理分水线上，北回归线穿境而过，年平均气温18.5℃，森林覆盖率达67.5%，是云南“植物王国”“动物王国”“有色金属王国”“水电富矿”“药物宝库”“天然花园”的缩影，是中国少有的避暑避寒、宜居宜游城市。全市澳洲坚果面积居全国第一，甘蔗、茶叶面积居全省第一，咖啡、核桃面积居全省第二，橡胶面积居全省第三，是享誉世界的“滇红之乡”和“红茶之都”。境内建有漫湾、大朝山、小湾三座百万千瓦级水电站，是国家“西电东送”和“云电外送”的重要基地，是“国家可持续发展实验区”和“全国低碳国土实验区”。是著名的“世界佤乡”、亚洲微电影艺术节和“金海棠”奖颁奖活动的永久举办地，被誉为“亚洲微电影城”。

 全市有3个少数民族自治县，共有23个少数民族，其中有彝、佤、傣、拉祜、布朗、白、傈僳、回、苗、德昂、景颇11个世居少数民族，少数民族人口达97.28万人，占总人口的40.9%。双江拉祜族佤族布朗族傣族自治县是全国唯一由四个自治民族联合组成的多民族自治县。沧源佤族自治县是全国两个佤族自治县之一，是佤族占绝对人口比例最大的自治县，以佤文化为代表的各民族文化多姿多彩，《阿佤人民唱新歌》等著名歌曲传遍大江南北，是著名的“世界佤乡”。

 临沧与缅甸山水相连，有镇康、耿马、沧源3个县与缅甸接壤，边境线长290.8公里，境内有3个国家一类开放口岸、19条边贸通道，自古以来就是“南方丝绸之路”“西南丝茶古道”上的重要节点，是云南五大出境通道之一。从临沧清水河国家级口岸出境至缅甸皎漂港进入印度洋距离仅900公里，随着昆明至临沧至清水河口岸的铁路和高速公路的开工建设，昆明至缅甸皎漂港的公路里程将不足1500公里，是中国进入印度洋最近、最平坦的陆上通道。2013年9月，国家批准设立临沧边境经济合作区，临沧在国家实施“一带一路”和孟中印缅经济走廊建设的战略地位和作用进一步得到凸显。

 二、临沧生态文明建设的发展进程

（一）“三村”工程开启临沧社会主义新农村建设先河

 2003年，为寻求一条推动农村改革与发展、全面建设小康社会的有效途径，临沧各级领导干部下基层、走农村、访农户，层层召开农民代表座谈会，面对面听取农民群众的意见。市委、市政府从这些期盼中敏锐的捕捉到了农民当中蕴藏着巨大的发展力量，提出并实施“以生态村为发展基础，文明村为发展动力，小康村为发展目标”的“三村”工程建设。制定了“扎扎实实打基础，突出重点抓生态，调整结构创特色，依靠科技增效益，改革开放促发展。”的建设方针和“农民增收的文章从企业做起，兴龙头带动农民致富;农村发展的文章从城镇做起，活城镇带动农村进步;欠发达地区的文章从发达地区做起，以开放促进全区发展”的“三篇文章”的发展方式，在建设目标上量化了14个具体指标，先期在全市100个村进行推广，从2004年起，确定每两年在全市选100个村进行三村工程建设。

 由于“三村”工程的决策来自于农村基层，充分体现了农民期盼，不到两年的时间，“三村”建设已成为全市多数农村的自觉行动，成为临沧有效破解“三农”问题的创新之举。2006年5月份，临沧“三村”建设案例及成功经验被写入中央党校省部级干部班培训教材。实施“三村”工程两年后的2006年，党中央、国务院以“一号文件”出台了《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，“三村”工程的超前探索，为全市建设社会主义新农村、推进生态文明建设积累了宝贵的经验，赢得了发展先机。

（二）“洁净临沧”行动，扎实推进美丽家园建设

 党的十八大提出了建设生态文明，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展，点燃了临沧绿色崛起的大美之梦。习近平总书记视察云南发表了重要讲话，对云南提出“努力成为生态文明建设排头兵”的发展定位，为临沧绿色发展指明了方向。市委、市政府团结带领全市各族人民，立足临沧实际，牢固树立“生态立市、绿色崛起”发展理念，以“世界佤乡、天下茶仓、恒春之都、大美临沧”为城市品牌定位，以“构筑生态高地、壮大绿色产业、成就大美临沧”为目标，着力打造“微笑之城、创业之城、森林之城、洁净之城”四城一体的美丽边城，全力建设天地人高度和谐的大美临沧。

 2014年12月15日，市委三届七次全会正式审议通过《中共临沧市委关于开展“洁净临沧”行动的意见》并在全市范围内组织实施。自“洁净临沧”行动开展以来，全市上下以“洁净家园、洁净田园、洁净水源、洁净河流、洁净道路”五大目标为抓手，以实施“城镇提升、旧村旧房改造、以垃圾处理为重点的环境整治、污水处理、农村畜粪便处置、生态文化产业园建设、饮用水源地保护、清洁厕所、工矿企业污染防治、公民素质提升”十大行动工程为载体，按照统筹兼顾、分类推进、长短结合、先易后难的要求，坚持专项整治与项目建设相结合，各项工作扎实推进，有效地治理了城乡脏、乱、差现象，得到了省委、省政府的高度肯定。

（三）“生态立市，绿色崛起”战略，推动生态文明建设纵深发展

 习近平总书记云南考察时，要求云南把生态环境保护放在更加突出的位置，成为生态文明建设排头兵。这个要求为我市进一步找准目标定位、突出优势特色、推动跨越发展具有重要指导意义。

 为全面深入贯彻落实党的十八大和十八届三中全会、习近平总书记系列重要讲话精神，中央经济工作会议、中央城镇化工作会议、中央农村工作会议和省委九届七次全会精神，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，加快推动临沧绿色崛起，努力成就天地人高度和谐的大美临沧，2014年，市委作出全面实施“生态立市，绿色崛起”的战略决定。以着力推进“森林临沧”建设，积极提高生态文明水平;着力绿色发展，推动转型升级;着力推进边合区建设，构筑沿边开放新高地;着力推进“美丽家园”建设，不断提升城乡居民的幸福指数;着力加快特色城镇化进程，不断优化区域协调发展生态格局;着力打造绿色品牌，积极推动绿色招商;着力发展和弘扬生态文化，广泛凝聚绿色崛起正能量“七个着力”，对临沧生态文明建设作出战略部署。

 三、临沧生态文明建设的主要做法

（一）以“森林临沧”、“洁净临沧”建设为抓手，构筑生态高地，夯实绿色崛起基础

 一是牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念，始终把生态文明建设放在突出位置，依法严守生态红线，突出生态环保的政绩考核，大力发展绿色、低碳、循环产业。

 二是立足临沧实际，全面深化生态文明体制改革，念好“山字经”，唱好“林草戏”，做好“水文章”，以城镇、村庄、城市面山、公路沿线、河流、库区周围为重点，深入推进“万棵树木进县城、千棵树木进乡镇、村头村尾树成林、农家屋前十棵树”的“十百千万”工程建设。大力实施退耕还林、封山育林、生物多样性保护、防护林建设等重要生态工程，扎实推进经济林、生态林和景观林建设，扎实推进“森林临沧”建设，努力构建完备的森林生态体系、发达的森林产业体系、繁荣的森林文化体系、合理的森林城镇体系。

 三是围绕把临沧建设成为国家可持续发展实验示范区，把600里澜沧江沿线开发建设和500里南汀河流域生态长廊建设作为“生态立市，绿色崛起”的主战场，作为全市招商引资的主战场，扎实推进澜沧江沿线、南汀河流域生态产业化建设。

 四是把环境保护纳入法治化轨道，强化监管，加强执法，严厉查处违法排放，破坏生态行为。

 五是围绕把临沧建设成为“环境整洁、容貌美观、生态良好、乡风文明”的洁净之城的目标，以城乡环境卫生综合整治为重点，以开展洁净家园、洁净田园、洁净水源、洁净河流、洁净道路为抓手，全力推进城镇提升工程、旧村旧房改造工程、环境综合整治工程等“十大工程”建设，扎实开展“洁净临沧”行动，有效整治了城乡环境脏、乱、差等现象。

（二）以做强绿色产业为支撑，推动产业转型升级，着力构建绿色产业体系

 始终突出生态导向，把转方式调结构放到更加重要的位置，以提高经济发展质量和效益为中心，以加快发展生物、能源、旅游、制造、服务5个产业为重点，充分发挥市场机制，推动生产方式绿色化，努力形成科技含量高、资源消耗低、环境污染少的产业结构和生产方式，大幅提高经济绿色化程度，壮大绿色产业，释放绿色红利，推动产业转型升级，着力构建更符合绿色发展、低碳发展、高效发展要求的绿色产业体系，全面改造提升传统优势产业，积极培育新兴产业集群，努力实现了从传统经济发展模式向绿色经济发展模式的转变。

 一是紧紧围绕做强咖啡、坚果、核桃、茶叶、甘蔗等传统优势生物产业，以绿色生态理念为引领，以深化农村改革为动力，以新型合作组织为载体，在稳定粮食生产能力的基础上，大力建设以“核桃+魔芋”、“核桃+茶叶”、“坚果+咖啡”为主的“万元山”工程，以大棚石斛、水稻+马铃薯、烤烟+油菜、水稻+养鱼、应季蔬菜、亚热带水果、水产养殖等为主的“万元田“工程，加快推动高原特色农业生态化、品牌化、基地化、规模化，着力打造以绿色生态为核心、具有临沧特色的生物产业品牌。

 二是以绿色低碳为导向，以绿色工业园区为平台，组织实施了一大批绿色低碳工业投资项目，大力发展轻工业，积极发展高原特色农产品绿色加工业和生物医药业，做精矿产品加工业，做强装备制造业，做好轻纺产业，做大电子信息产业。合理开发地方中小水电，加快发展以太阳能、风能、生物质能等为主的新能源产业，加快推进工业发展的绿色转型。

 三是大力实施“文化名市、旅游富市”战略，确立了“北看茶马，南看阿佤，遍地风景，养生度假”的布局定位，加快建设沧源国际旅游度假区、做特中缅边关旅游观光开放区、做大澜沧江五百里长湖生态观光区、做精临沧生态养生旅游区，加快发展以生态文化旅游业、民族文化旅游业、旅游商品加工制造业、康体休闲与健康服务业等为重点的旅游产业，全方位打造“世界佤乡、天下茶尊，恒春之都、大美临沧”城市品牌。

 四是按照“一产生态化、品牌化，二产绿色化、园区化，三产特色化、高端化”的要求，持之以恒走好三产融合发展之路，以绿色科技、生态法则、文化内涵为核心，积极打造高原特色农业和生态文化产业园，将民族文化融入其中，丰富文化内涵，推动旅游业和服务业深度融合，形成“农业+旅游+民族文化”的生态文化产业园发展新模式，推动旅游业和服务业深度融合。

 (三)以打造绿色品牌为重点，提升绿色发展质量

 深入实施品牌战略，突出临沧特色、展现地域特色，走特色品牌培育之路，着力打造以绿色生态为核心的临沧特色品牌，以品牌优势助推绿色崛起。

 一是坚持绿色引领，以国际视野和战略思维，全力打造“世界佤乡、天下茶尊，恒春之都、大美临沧”的城市品牌，并依托“亚微节”品牌效应和国际影响力，有效提升了“国家可持续发展实验区”“全国低碳国土实验区”“中国十佳绿色城市”“中国红茶之都”“亚洲微电影艺术节永久举办地”等一批临沧金字招牌的影响力，提升了大美临沧的新形象。

 二是坚持生态为先，深入实施“临品出临”“临品出滇”工程，打造了一批以临茶、临糖、临酒、文化产业、旅游服务业等为主的优势产业品牌(其中，2个农产品获得无公害认证，12万亩茶园通过有机认证，其中，3万亩茶园通过瑞士IMO国际有机茶认证，3.2万亩茶园通过“国际雨林联盟”有机认证)。

 三是深入实施百亿元企业培育工程，做强做大龙头企业，培育打造了滇红集团、澜沧江啤酒集团等一批国内外知名绿色企业品牌，引领带动了全市产业绿色转型。

 (四)创建生态城镇，着力打造绿色生态宜居城市，提升市民幸福指数

 以创建国际宜居城市、国家级森林城市和国家级园林城市为目标，立足临沧实际，坚持规划引领，城乡、产业、生态、文化四位一体共同发展的原则，突出提升人居环境质量，进一步提升城市品质。

一是围绕城区园林化、城郊森林化、道路林荫化、水系林带化的目标，以创建国家级森林城市为抓手，全面开展“十百千万”工程建设，推进以城市建成区、规划区、学校、工厂、工业园区、面山、公路沿线、乡村集镇为重点的城乡绿化造林，努力提高城市绿化率，努力构建“全域森林化、城市园林化、道路林荫化、乡镇全绿化、村庄林果化、田园景观化”的城乡良好生态格局，使全市大多数县级城市突显出“城在山中、房在林中、水在城中、人在绿中”的独特风貌。

 二是以路网建设为突破口，加快水、电、气、垃圾、污水处理等基础设施建设，强化一批学校、医院、娱乐场所等公共设施配套，有效地推动了城镇提质扩容，提升了城市综合承载能力，拉大了城市建设框架，拓展了城市服务功能。

 三全面积极开展“园林城镇”、“森林城镇”、“美丽城镇”、“生态城镇”等评比、创建和申报工作。

 (五)着力发展和弘扬生态文化，凝聚绿色崛起正能量

 把生态文明纳入社会主义核心价值体系，大力弘扬生态文明主流价值观，培育生态文化、生态道德和生态行为，努力营造氛围，不断巩固壮大了全面实施“生态立市、绿色崛起”发展战略的主流思想舆论，有效激发了全市各族人民热爱临沧、投身临沧、建设大美临沧的火热情怀。

 一是着力提升公众绿色生态意识。广泛开展生态价值观和公民道德教育，建立生态文明道德规范，积极开展了保护母亲河—南汀河活动、低碳健步走活动、保护大树古树活动等一系列生态道德实践活动，使全社会尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念不断增强，广大公民保护环境的责任意识更加坚定。

 二是深入企业开展环境法制和社会责任教育，不断增强了企业保护环境的责任感和自觉性。

 三是深入开展绿色学校、绿色社区和环境友好型企业创建活动，进一步提升了公众节能减排和生态保护意识。

 四是倡导绿色生活理念和方式。广泛宣传低碳绿色环保生产、生活、消费理念，加大对生态文化、绿色文化的宣传普及。深入开展“俭约临沧行动”，积极倡导节水、节电、节地、绿色出行等低碳消费方式和生活方式，使生态文化家喻户晓，深入人心，公民的生态文明素养不断提高，使节约资源、绿色消费成为良好的社会风气和消费时尚，形成全社会关心、支持、重视、参与生态建设和绿色崛起的浓厚氛围。

 五是提高绿色生态文化传播能力。丰富和创新绿色生态文化内容和形式，充分利用报刊、广播电视、互联网络等现代传播媒介和人民群众喜闻乐见的诗词歌赋、音乐舞蹈、戏剧影视等多种文学艺术形式，在全市形成了多层次的传播宣传阵势，不断扩大绿色生态文化的传播广度和深度，使绿色生态文化更加贴近百姓实际，深入群众生活。

 (六)以环保世纪行活动，营造生态文明建设氛围

 临沧环保世纪行活动自2005年开展以来，按照上级统一部署，认真组织，积极协调，主动作为，在宣传环境保护法律法规，强化生态环境保护工作监督，推动临沧经济社会发展中发挥了重要作用，成为人大法律监督和工作监督，媒体舆论监督、社会群众监督相结合推动生态环境保护、经济社会发展的重要载体。

 一是加强组织领导，建立工作机构。在市县(区)建立由人大常委会领导为主任、政府领导为副主任，各相关部门领导为成员的环保世纪行活动组织委会，围绕每年的环保世纪行活动主题结合临沧实际进行专题研究，市人大常委会将环保世纪行活动纳入年度工作要点，以办公室文件下发关于组织开展临沧环保世纪行活动的通知、召开环保世纪行活动启动会进行专项部署，明确职责、落实任务。

 二是拓展活动领域，创新活动形式。临沧环保世纪行在组委会的统一领导下，各县区、各成员单位及新闻媒体积极参与，密切配合，到乡镇、入社区、进企业，以学习宣传、贯彻落实环境保护法为主线，生态保护为重点，聚焦影响农民群众生产生活的突出问题，综合运用人大工作、新闻调查、舆论评价、群众评议等多种手段，发挥环保世纪行活动在宣传推动和舆论引导方面的品牌作用，加大舆论监督，加强对全市各级各部门贯彻执行环保法律法规进行监督力度。

 四、临沧生态文明建设取得的成效

（一）制度建设不断健全完善

 为加快推进全市生态文明建设，市委、市政府高度重视，先后出台了《关于加快推进生态文明建设的意见》《关于实施“生态立市 绿色崛起”战略的决定》《关于加快临沧国家可持续发展实验区建设的实施意见》《关于加快推进美丽家园建设的决定》《关于建设森林临沧的决定》《关于加快推进高原特色农业发展的决定》，制定印发了《临沧市七彩云南生态文明建设生态创建工程实施方案》《临沧市生态文明建设民族生态文化保护工程方案》《临沧市生态文明建设生态意识提升工程方案》《临沧生态市建设规划(2011-2020年)》等系列指导性文件和重大发展规划。2016年10月，市人大常委会制定并颁布实施了《临沧市古茶树保护条例》；今年9月，审议通过了《临沧市南汀河保护管理条例》，依法报请省人大常委会审查批准后将公布实施；强化生态环境执法检查和工作调研，确保了全市生态文明建设与环境保护工作快速健康发展。

 (二)生态环境保护成效显著

 全市建成各类自然保护区6个(包括南滚河国家级自然保护区、永德大雪山国家级自然保护区、临沧澜沧江省级自然保护区、镇康南捧河省级自然保护区、永德德党后山县级自然保护区，以及耿马四方井铁力木自然保护小区)，自然保护区的总面积达2022.4平方千米，占全市国土面积的8.27%。全市森林面积15222.16平方千米，森林覆盖率达到65.5%，公益林面积4746.27平方千米，商品林面积9304.2平方千米，成为“国家森林城市”。全市城市环境空气质量均保持在国家二级以上标准，空气质量优良率达100%，13个地表水监测断面水质均符合水环境功能区划要求(均为Ⅱ、Ⅲ类水质)，16个县级以上饮用水源地水质均达到国家集中式饮用水源地二级以上保护区要求，成为云南省生态环境最好州市之一。

 (三)人居环境不断改善

 以创建绿色城市为载体，围绕建设“微笑之城、创业之城、森林之城、洁净之城”四位一体美丽边城目标，进一步完善城镇建设规划，加快推进一批城市综合体、市政基础设施等项目建设。全市县城以上城市建成区面积达58.53平方公里，建成区绿地率30%，建成区绿化覆盖率33%，人均公园绿地面积8平方米;全市县城以下建制镇建成区面积31.79平方公里，建成区绿地率达8.38%，建成区绿化覆盖率达11.58%，人均公园绿地面积达2.4平方米。农村农业面源污染防治和畜禽养殖场污染治理不断得到加强，农村环境质量不断改善，农业新技术的推广运用不断深化，农民群众科学合理使用化肥、农药、农膜的意识不断提升，自觉性不断增强。

 (四)污染减排扎实推进

 全市上下坚持“生态立市，绿色崛起”战略，强化“工程、结构、管理”三项减排措施，突出“制糖业为主的工业源减排、污水处理厂生活源减排、畜禽养殖农业源减排、机动车环保管理减排”四个重点减排领域，着力抓好抓实“减排目标责任分解、减排工程建设运行、减排监测体系建设管理、减排专项督查督导、减排档案建立完善”等工作落实。2011年至2013年的三年间完成“十二五”目标任务的83.23%。全市29个省级(含10个国家级)重点减排项目全部完成。经有关部门初步测算，全市化学需氧量和氨氮新增削减量分别为2518吨、138吨，二氧化硫和氮氧化物新增削减量分别为291吨、380吨(实际减排量待国家环保部核定)，“十二五”总量控制目标有望实现。

 (五)“两污”治理得到加强

 全市8县(区)污水处理厂、县城生活垃圾处理场全部建成，运行正常。乡集镇“一水两污”建设取得突破，8县(区)县域乡(镇)“一水两污”设施建设体系规划、省级整体推进建设项目实施方案正在有序开展，目前已有5个县(区)的体系规划已通过省级评审，其余(沧源自治县、镇康县、凤庆县)3个县正在上报等待省级评审，孟定镇污水处理厂建设进展顺利(完成配套管网22公里，完成总工程量77.23%)。

 (六)生态创建工作有序推进

 市委、市政府《关于加快推进生态文明建设的意见》和《临沧生态市建设规划》得到全面贯彻落实，全市8县(区)生态文明建设规划基本完成，《临沧市市级生态村申报及管理规定(试行)》和《临沧市市级生态村创建标准(试行)》得到有效实施，全市已有2个乡镇获省级生态乡镇命名，104个行政村获市级生态村命名;建成25所省级绿色学校、41所市级绿色学校、2个省级绿色社区、2个环境教育基地，1座省级园林城市。扎实开展临沧市“最美村寨”、“最美社区”、“最美单位”、“最美农家”评选活动，生态乡镇及生态村的创建工作全面启动。

 (七)南汀河流域生态综合治理暨“三带”建设稳步推进

 南汀河流域生态综合治理暨“三带”建设、临沧市主要城镇过境河流生态环境专项整治、“采矿、公路建设、生态保护、治污工程建设、工业污染深化治理、农村环境”六大整治行动成效明显。全市共建设苗木产业带109.25万亩，启动林果交易中心5个，建设生态景观带178.8公里。列入污染防治类20个工业项目，已完成18个，停产治理1个，停产关闭1个;纳入重金属污染防治类15个项目，已停产12个，正组织实施1个，纳入清理整治2个。南汀河流域河道治理取得成效(累计治理南汀河流域河道41.31公里，建成堤防82.44公里，累计完成南汀河干流完成生态河道建设11.20公里，林荫河道建设105.30公里)。19户企业通过了市级组织的自愿性清洁生产审核评估。城市、农村、旅游公厕建设步伐加快(全市共建成城区公厕171座，旅游厕所37座，农村卫生公厕2403座，实施农村卫生户厕改造35.41万户，卫生户厕普及率71.10%，无害化户厕普及率42.09%)。

 (八)特色优势产业稳步发展

 按照“一产生态化、庄园化，二产绿色化、园区化，三产特色化、高端化”的产业发展思路，全市 10大产业、10大园区、10大基础设施建设步伐稳步推进，现代农业庄园建设步伐加快，打造了一批高原特色农业精品庄园，形成了一批生态优质农产品品牌，一批以高原特色绿色农产品加工为主的企业集聚园区。一批以佤文化、茶文化、边地文化、休闲养生文化为主的生态文化旅游业蓬勃发展。

 五、问题与对策

（一）临沧市生态文明建设存在的主要问题

 一是生态建设与保护意识不够强，制度和政策体系不完善。从国家层面看，虽然我国已经初步形成了有中国特色的比较完善的生态环境法律法规体系，但还存在着一系列问题，如重授权性规定，轻责任性规定;程序性规定不足、不清、不细;行政执法和司法衔接不足，处罚力度偏轻等。此外，由于法律以及管理体制的问题，各部门的职能广泛存在交叉现象，“多龙”治理环境问题，低效率、不作为、不合作、不协调、执法不严等问题还十分突出。而且，执法的行业、地区不平衡现象也广泛存在。生态建设与保护意识不够强，体制机制建设滞后。从临沧目前情况看，存在公共文化教育基础设施不足，环境宣传教育活动、生态创建和绿色创建活动力度不够等问题。

 二是生态文明建设与经济发展和资源约束状况不够协调。生态文明建设方面存在的问题很大程度上是经济活动带来的，尽管改革开放30多年来，临沧的经济社会发展取得了较大成就，但是经济发展的资源环境代价过大。经过多年的调整，临沧产业结构依然落后，第一产业以传统种植业为主，传统农业向现代农业转变缓慢;第二产业资源依赖型和高耗能产业比重较大，蔗糖仍是临沧龙头支柱产业，非糖工业又主要集中在以茶叶、农产品加工、有色金属采选等为代表的产业，属传统的原料型、资源型产业;装备制造业和消费品生产业还很薄弱，新能源、新材料、现代医药等战略性新兴产业发展明显滞后;第三产业发展不快，比重低。由于产业结构层次低，产业优化升级缓慢，发展带来的资源环境代价过大。

 三是局部地区环境污染较重。在全市工业化进程中，老污染问题尚未完全解决，新污染问题又不断出现。环保基础设施建设滞后，城镇污水处理和垃圾无害化处理工程建设进展不够快，效益体现不充分，城镇环境问题突出。同时，农村规模化畜禽养殖和大量农业投入品的使用，以及村庄污水、垃圾等处理设施建设的滞后，导致农村面源污染没能得到有效控制，危及农村饮水安全和农产品安全。

 四是经济活动的空间布局不够合理。由于全市目前尚未形成与人口、经济、资源、生态环境相协调的国土空间开发格局，加之因先天因素以及盲目开展等问题，一些地区生态系统功能严重退化，有些地区已经接近或超过生态环境承载能力的极限。特别需要指出的是，由于无序开发，很多地区都按照一个模式招商引资，大上项目，甚至出现承接高耗能、高污染产业转移，导致产能过剩、产业趋同、资源浪费，加剧了空间布局的不合理性。一些重点生态功能区，由于不合理开发造成生态产品生产能力下降，生态功能严重退化。

 五是生态环境保护功能配套不足。主要表现为：第一，投入不足，许多规划项目因资金问题无法落实或建设滞后;第二，监管能力仍很薄弱，部分基层监管机构设备落后，配套性差，人员素质也需要大幅度提高;第三，防范环境风险能力亟需加强。流经我市的两大河流均属于国际河流、有3个县属于边境县，三个边境口岸和通道，基本没有环境监测机构，亟需加强污染风险和生物安全风险的防范。四是体制机制不健全，市场对资源配置的基础性作用没有得到充分发挥，法规和制度建设还没有形成体系，补偿机制和激励机制不健全等。

（二）推进临沧市生态文明建设的对策

 一要实现指导思想的转变。生态文明建设要分清轻重缓急，确定解决问题的路线图。一方面要重点抓好当前群众反映最为强烈的环境污染问题和生态环境恶化问题，争取早见成效;另一方面要抓生态文明建设的长效机制，全面系统地统筹推进。要实现从数字减排到以质量改善为纲的转变，从浓度控制到总量控制的转变，从末端治理到全过程管理和风险防控的转变，从单纯考虑生态环境治理到与节能减排、优化国土空间格局、产业结构调整等结合起来转变。要设定不可逆恶化和人民群众健康受到严重威胁的情况。开展生态文明建设，就需要实现绿色循环低碳发展的目标，需要各级政府及决策层必须实现指导思想上的转变。

 二要实现生产方式和生活方式的改变。资源环境问题是与经济发展方式相伴随的，传统的大量生产、大量消费、大量排放的粗放型发展方式，必然结果是资源环境约束加剧。只有实现生产方式的变革，才能从根本上缓解经济增长与资源、环境之间的矛盾，减少资源消耗过度和污染排放问题。要推行各行业按照节约资源、保护环境的要求实现生产方式的根本转变，工业生产要彻底抛弃高投入、高污染的粗放式增长模式，持续推动节能减排。农业生产要积极发展生态农业和有机农业，降低水、土地、农药、化肥的投入，改善农业生态环境。

 三要推行以绩效考核改革为核心的体制改革。要按照生态文明建设的要求，将生态文明指标体系纳入地方各级党委政府考核体系，建立责任追究制度，那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人，必须坚决追究其责任。为使得这一新的绩效考核体系发展作用，需要在有关的法律法规和“三定”方案中给出详细的规范，使之成为一个可操作的绩效考核体系，这一体系包括绩效考核指标、监测监督办法、实施程序、奖惩措施等内容。要根据不同区域主体功能定位、不同部门的责任定位，实行差别化的评价考核制度。

 四要建立完善的生态文明法律法规体系。推进生态文明建设，需要实行最严格的制度，实施最严密的法制，为生态文明建设提供可靠保障。要以生态文明建设为导向修改完善现有法律法规，清理与生态文明建设相冲突或不利于生态文明建设的法律、法规或条文，加快完善生态环境和资源方面保护和管理的法律制度。解决法律之间相互冲突、脱节、重复、罚则偏软等问题，增强法律法规的可操作性。

 五要确定合理的投入水平，提高投入效率。环保投入是生态文明建设的重要组成部分，环保投入指的是用于环境污染防治、生态环境保护和建设的投入。由于我市财力薄弱，技术水平不高，县区发展不平衡，在这种情况下推进生态文明建设，需要综合考虑经济发展与生态文明建设的协调，确定合理的投入水平，提高投入效率，通过集中实施一批重大项目以及强化监测和运行管理，集中解决情况严重、影响面广、影响持久的问题。