为深入贯彻党的十九大精神，贯彻落实习近平总书记关于社会主义核心价值观融入法治建设重要指示精神，中央下发了中发〔2018〕8号文件《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》的通知，结合地方立法工作，谈几点思考和认识。

 一、将坚持党的领导放在地方立法工作首位

 党的领导是中国特色社会主义法治之魂，是做好立法工作的根本保证。

《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》中明确提出要求，“坚持党对一切工作的领导，切实加强对社会主义法治建设的政治领导，使党的主张通过法定程序成为国家意志，确保立法活动政治方向正确，符合人民意愿，反映时代要求。”

 坚持党的领导是保证立法工作正确方向的首要原则，这是立法工作的根本遵循。习近平总书记指出：“党和法治的关系是法治建设的核心问题。”设区的市行使地方立法权，至关重要的是必须坚持党的领导。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，也是社会主义法治最根本的保证，更是设区的市行使地方立法权必须坚持的原则。地方立法要始终把坚持党的领导贯穿于整个立法过程，始终坚持以中国特色社会主义理论体系为指导，始终确保人大工作正确的政治方向。坚持党的领导已经载人宪法，立法工作更必须遵循。

 在立法工作中，人大及其常委会要自觉主动地坚持党的领导，善于将市委的重大决策部署和主张通过法定程序上升为全市人民的共同意志和行为规范，从制度上、法律上保证党的理论和路线方针政策的贯彻落实，更好地发挥立法对经济社会发展的引领、推动、规范和保障作用。设区的市的人大及其常委会制定的立法规划，须报同级党委批准。地方立法涉及本行政区域内重大体制和重大决策调整的，须报同级党委讨论决定。地方性法规制定和修改的重大问题由人大常委会党组向同级党委报告。

 二、坚持立法为民、坚持问题导向，做到民主立法

 立法要以保障人民根本权益为出发点和落脚点，要牢固树立以民为本、立法为民的理念，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。

《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》中明确提出在今后的立法修法规划中必须以坚持立法为民，坚持问题导向为原则。

 立法除考虑国家行政机关管理方便之外，还要考虑公众的意愿和由此产生的负担。如没有法律、行政法规或地方性法规作依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。地方立法要充分发挥人民代表大会制度这一根本政治制度的优势，使国家的一切权力属于人民的基本原则得到保障和落实，使人民成为国家的主人。

 在立法决策、立法活动中，最重要的是始终尊重人民的主体地位，把人民当家作主的主人翁地位真正突显出来，使我们的立法真正成为维护广大人民群众利益的良法，使立法工作更好地体现和符合公众意愿，推动人民群众最关心的现实利益问题得到有效解决，最根本利益得以维护、发展。另外，坚持民主立法，通过让更广泛的人民群众参与，既能征求到群众最关心的问题，也能直接收集群众的建议意见，最大程度地提高立法质量。

 法治是调节社会矛盾、协调利益关系的重要手段。随着改革的不断深入，社会结构和利益格局发生了深刻变化，利益诉求日益多元、利益关系日益复杂、利益冲突更加频繁。随着社会主义民主政治的发展，人民群众的参与意识、公平意识、维权意识更为增强，互联网等新媒体的广泛运用，为群众反映利益诉求、扩大政治参与提供了更为便捷的渠道。

 根据立法法修正案的规定，设区的市可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面制定地方性法规。这三大方面是关系民生问题的热点和难点，又与人民群众生活休戚相关，设区市通过行使立法权，可以平衡利益关系，反映人民意愿，保障人民利益，增强社会凝聚力和向心力。从制度上妥善调整各种利益关系，规范社会成员之间的行为，保障人民群众的合法权益，维护社会和谐稳定，促进社会公平正义。

 三、准确把握立法权限和地方立法需求，做到科学立法

 设区的市的人大及其常委会开展地方立法工作，首先要明确立法需求有哪些，坚持做到民主立法。这要求设区的市的人大及其常委会紧紧围绕本省、本市的中心工作，结合本地实际，认真研究立法法赋予本地的立法权限，对本地的具体立法需求进行梳理，制定符合本地经济社会发展并适应深化改革需要的五年立法规划或者立法项目库以及年度立法计划。

（一）准确把握立法权限

 立法法规定的设区的市在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”这三类事项的地方立法权限进行了设定。对设区市立法权限的界定，要定位于自我管理、自我发展的功能，特别是本地环境资源保护、城市规划建设管理、城市生态文明建设等城市自治功能方面的事务；设区的市地方立法应着重于具有创新性、特色性的立法。如临沧市制定的第一部地方性法规《临沧市古茶树保护条例》就是根据本市古茶树资源丰富，但如何保护和利用的确需要有切实可行的保护措施和规范开发利用。

（二）遵循科学立法，避免重复立法

 根据全国人大宪法和法律委员会的意见，立法法规定的设区的市可以就三类事项进行立法是比较宽泛的。这三类事项可作宽泛解释：

 一是关于城乡建设与管理的范围。它不仅包括城乡基础设施的建设与管理，也包括提供公共产品、公共服务在内的建设与管理。具体包括城乡规划、城乡基础设施建设与管理、城市市政、城市交通秩序管理等方面的内容。这一领域的立法可以说是地方立法的最大空间。

 二是关于环境保护的范围。它主要涵盖生态保护、自然资源保护，以及环境污染防治等，具体大概包括湿地生态保护、水污染防治、水资源保护与管理、土地管理、废弃污染物排放防治与管理、饮用水保护、大气污染防治、噪声防治等。由于国家和省级对这方面的法律、法规立得较多，相比之下，设区的市在这方面的立法空间要小一些，但也不是没有作为，比如生态保护的立法还是大有作为的。

 三是关于历史文化保护。这方面具体大概包括文物保护、历史文化名城名镇名村以及历史街区的保护与管理、历史建筑物保护、非物质文化遗产保护等。设区的市在这一方面的立法相比以上两方面，立法空间就更小点。因为国家和省级立法覆盖较为密了，但也有拾余补漏的地方。如临沧市可以从保护当地历史文化古镇——鲁史古镇保护着手进行地方立法保护。

（三）认真做好法规立项论证，走“少而精”的路子

 这是确定地方立法需求的关键。负有地方立法任务设区的市级人大要深入实际，调查研究，结合本地实际，突出地方特色，认真开展立法项目建议征集、立法项目初步论证与筛选及征求意见等方面工作。

 一要在认真总结经验、广泛听取各方意见、反复研究论证的基础上，深入分析立法需求，区分轻重缓急，突出立法重点，选准选好立法项目，设定法规内容。

 二要建立健全立法建议公开征集制度，拓宽渠道，看人民群众最关注什么、最需要什么、最渴求解决什么问题。通过新闻媒体、人大网站等平台，向社会公众广泛征求立法建议；通过向政府及有关部门、下级人大、人大代表征询意见，让公民有序参与到立法中来；同时注重吸收人大代表的意见和建议。只有准确把握好立法的权限，并能就本地的社会管理等相关事务进行论证，才能确定好本地的立法需求，进而科学、合理地制定好立法规划或者立法项目库，以及立法年度计划。在确定本地立法需求时，既要注重质，更要注重量。既要突出本地特色，又要具有可操作性。这是设区的市行使好立法权起好步的前提和基础。

 四、当前地方立法工作存在的现实问题

（一）立法能力不足，立法队伍薄弱

 云南省各州市虽然解决了立法机构设置和立法队伍建设等一些亟待解决的问题，但由于受地方经济社会发展水平的影响，社会各方面对立法工作认识不到位，加上受市县人大换届工作的影响，人员变动很大，专业人员缺少，一定程度上影响了立法工作的进展。很多州市人大代表和常委会组成人员中多数长期从事行政管理工作，有法律专业知识或从事过法律事务的人数比例不高，对地方立法程序、内容、要求不甚了解。法制委中法律专业人员少，加之缺乏立法实践经验，短期内难以适应立法工作的需要。

 从我省各州市人大常委会法制工作机构设置、人员配置情况看，各州市发展参差不齐，一些州市没有内设机构，内务司法和立法、备案审查等职能没有分开，个别州市法制委员会编制没有落实，法制委和法工委工作人员员额不足。赋予设区的市立法权后，各市上下地方立法的积极性很高，但是立法能力严重不足。立法工作面临的任务越来越重、要求越来越高、难度越来越大。人大存在的立法机构不健全、人员编制不够、立法人才紧缺等问题，极大地限制了立法主导作用的发挥。

（二）缺乏立法经验，缺少评估机制

 设区的市级人大及其常委会由于过去没有立法工作基础，也从未从事过立法实践。在立法指导思想上，存在贪大求全、盲目攀比现象；在立法项目确定上，针对性不强，重点不够突出，地方特色不突出；在立法程序上，行政化色彩过于浓重；在立法技术上，法规体例结构、法言法语运用存在不规范的问题。对于如何制定立法规划、立法计划问题上，都没有现成的经验可以借鉴。对地方立法的复杂性估计不足，加上地方立法主体观念滞后，立法技术上的欠缺，导致了立法抄袭、重复立法等问题。

 目前在地方立法过程中缺乏一种科学的评估评价机制。由于没有建立起完整的立法评估和质量跟踪问效制度，对法规出台后，具体法规条款是否具有可操作性、权利义务是否明确、部门职责设定是否恰当等都不得而知。尽管立法法赋予省级人大常委会对设区的市的地方性法规进行合法性审查的权力，但是这种事后审查，并不能完全排查“不合格”法规出台。没有审查评估机制，就难免造成法律法规之间、法规政策之间相互打架，很难保证立法的质量和效果。

（三）相关立法工作制度还不完备

 立法是一件严谨而严肃的工作，很多工作环节和工作程序需要环环相扣，步步衔接，因此以制度来保障程序、规范行为是必不可少的。从地方立法实际开展的工作情况看，很大一部分新赋予地方立法权的设区的市缺少相关的立法工作制度。

（四）存在长官意志和部门利益化现象

 设区的市获得立法权之后，立法过程中不同程度存在长官意志和部门利益化现象。设区的市地方党委政府官员往往感到获得了将其政策、命令变成法规的能力，通常越是基层的地方，其地方党政官员越是一言九鼎，其对地方的控制越是紧密，这样的地方立法也就容易成为长官意志、部门利益的产物，背离立法应有的民主性、科学性的要求。

 五、解决地方立法存在问题的建议

（一）努力提高认识

 立法是一项政治性、政策性很强的工作，认识到位非常重要。设区的市委和市政府要将立法能力建设提高到对社会管理和治理是否依法进行，社会治理是否法治化和治理能力是否现代化的高度来认识。各有关部门要不断提高对行使地方立法权的认识，通过地方立法，实现立法与改革决策相衔接，巩固设区的市改革和创新成果，确保促进经济社会发展的重大举措于法有据，引领和推动各项事业顺利开展。要积极做好机制、人才、制度等方面开展立法的各项准备工作，并将其分解细化，明确责任分工，落实牵头部门和责任单位，共同推进立法工作。

 这样，行使好地方立法权才能开好头、起好步。设区的市的人大及其常委会应当将赋予设区的市行使好立法权作为推动人大工作与时俱进的重要契机，积极争取本级党委和政府的支持，以法治思维的理念研究解决好相关立法机构的设置、人员配备、经费保障以及立法工作机制等问题。

（二）确保机构人员和职责到位

 立法是一项较为复杂而繁重的脑力劳动，需要有专门的和专业的机构人员参与其中。在立法工作机构方面，一些州市人大不但成立了法制委、法工委，还在法工委设立了办公室、立法科、备案审查科等科室。在人员配备方面，不仅应足额配齐人员，以保证有人干活;还应注重人员的专业知识结构，以保证来的人能干活，把活干好。

 一是作为行使统一审议法规草案职责的市人大法制委，要配备一定数量的具有法律工作经历的委员。可以考虑从曾经在政法系统、人大、政府法制部门工作过的人员及律师中选配，还可以从有城乡建设管理、环境保护、文化历史保护等方面具有多年实践工作经验的人员中选配。

 二是作为具体承担立法业务、为立法工作提供技术和服务的市人大常委会法工委，在选人用人上，要严把入口关。此外，涉及城乡建设管理、环境保护、历史文化保护相关的政府职能部门，很可能承担相应的法规草案起草任务，应当配备法制专职工作人员。这也是立法工作起好步、开好头的重要因素。

（三）发挥人大主导立法作用，确保立法质量

 法律是治国之重器,良法是善治之前提。习近平总书记曾指出：“人民群众对立法的期盼,已经不是有没有,而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题;不是什么法都能治国,不是什么法都能治好国。”

 一是充分发挥人大在立法工作中的主导作用，保证立法质量。要把那些经过深入调研了解到的本市经济社会发展急需、人民群众反映强烈，又属于本市立法权限范围内的立法项目纳入立法规划或者年度立法计划，而不是在立法项目上被动地接受，甚至被相关部门牵着鼻子走。从以往提请法规的批准情况来看，法规草案大都是部门起草，往往带有部门利益的色彩。

 二是防止部门利益影响法规质量。人大及其常委会要站在全局的高度和客观公正的立场上，加强与法规起草单位的沟通协调，掌握法规草案起草的进度，把握立法的难点、焦点和关注点，督促和指导起草单位树立大局意识和全局观念。

 三是地方立法要体现法规的“有特色、可操作、不抵触”原则。在加强立法能力建设的同时，摸索、总结和改进立法方式方法，走出一条适合自己的民主立法、科学立法的路子来。既要注重加强基层调研、实地考察，又要注重发挥专家学者的作用，还要注重加强部门之间的沟通协调。对立法过程中出现的焦点问题，要敢于发挥人大的主导作用，敢于在矛盾的焦点上砍一刀，使法规立得住，有特色。

（四）建立和完善立法工作制度和机制

 建立健全立法工作制度是提升立法能力的重要保证。按照科学立法、民主立法的要求，设区的市行使地方立法权时，要着力提高公众参与立法工作的效果，有效开展立法沟通协调工作，着重从以下几方面完善相关工作机制：

 一是完善立法信息公开制度。将立法规划、年度立法计划、法规草案、征求意见稿等在政府、人大的官方网站公布，也可以通过本地报纸、电视和广播等主要媒体向社会公开征求意见。为方便公众更好地参与立法，在公开征求法规草案意见时，可以附上制定法规的背景、关键条款说明等参考资料，以保证公众提出有针对性的、有价值的意见。

 二是拓宽公众参与立法的途径和范围。首先，健全法规项目的立项论证机制，吸收有关方面的专家学者参与项目论证，合理确定立法项目，从源头上把好关；其次，在健全立法论证和立法听证制度的同时，进一步健全听证规则，完善立法听证的启动机制，要充分发挥论证会、听证会的作用，让立法听证走向常态化。

 三是充分发挥人大代表参与立法的作用。将代表议案或者代表建议与制定修改法规结合起来，认真吸收代表提出的意见和建议。在法规草案修改过程中，尤其在基层开展立法调研时，要注重听取基层人大代表的意见，让人大代表在立法中真正发挥应有的作用。

 四是建立立法沟通协调机制。首先要加强与人大专门委员、工作委员会的沟通协调。其次，要加强与政府相关部门的沟通协调。法制委在统一审议、法工委在调研修改过程中就有关法规草案存在的焦点、难点问题，应当与政府相关部门反复沟通协调，注重征求法制办和法规草案起草单位的意见。再次，加强与常委会组成人员的沟通。充分了解常委会组成人员意见和建议的实质，认真予以研究，能采纳的尽量采纳，不能采纳的及时予以反馈，并作说明，争取常委会组成人员的理解和支持。最后，加强与省人大常委会的沟通。市人大法制委和常委会法工委要主动与省人大常委会法工委相关处室联系，在法规草案提交常委会主任会议讨论之前，征求省人大常委会法工委的意见。

 五是建立基层立法联系点制度。立法联系点是市人大常委会在立法过程中与县区、街道、乡村联系的桥梁与纽带。通过立法联系点，市人大常委会可以更准确地掌握本市的实际情况，使立法更接地气，更有可操作性。各设区的市人大常委会可以结合本市各县区的情况，确立基层立法联系点，充分发挥县区基层人大在立法中的作用。